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微信中國2008－2012年反洗錢(qián)戰略
摘要
經(jīng)過(guò)五年的努力，中國建立了一套較為完整的反洗錢(qián)法律、監管和組織機構體系。目前，反洗錢(qián)領(lǐng)域的各項工作正在向縱深發(fā)展，中國人民銀行會(huì )同反洗錢(qián)工作部際聯(lián)席會(huì )議成員單位共同制定并發(fā)布《中國2008－2012年反洗錢(qián)戰略》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《戰略》），以統籌、指導和推動(dòng)全國反洗錢(qián)工作的開(kāi)展，共同預防和打擊洗錢(qián)犯罪行為。
《戰略》以2008年為基期，2012年為規劃期末年?！稇鹇浴犯采w范圍未包括香港特別行政區、澳門(mén)特別行政區和臺灣省。
一、反洗錢(qián)發(fā)展概述
2003年至2008年，中國反洗錢(qián)工作參照國際標準，立足中國國情，在刑事立法、預防措施、制度安排和國際合作等方面取得了世人矚目的快速發(fā)展和顯著(zhù)進(jìn)步，確立了中國反洗錢(qián)法律、監管和組織機構的基本框架，建立起了較為完整的反洗錢(qián)制度。
在刑事立法方面，全國人大常委會(huì )2001年和2006年兩次修訂《刑法》，目前已經(jīng)形成了以第一百九十一條“洗錢(qián)罪”、第三百一十二條“掩飾、隱瞞犯罪所得、犯罪所得收益罪”和第三百四十九條“窩藏、轉移、隱瞞毒品、毒贓罪”在內的核心條款，覆蓋了主要的洗錢(qián)行為。
在預防措施方面，全國人大常委會(huì )于2006年10月審議通過(guò)《中華人民共和國反洗錢(qián)法》，從法律上確立了中國反洗錢(qián)行政管理體制，明確了金融機構的反洗錢(qián)義務(wù)。中國人民銀行對2003年頒布的三個(gè)反洗錢(qián)規章進(jìn)行了修訂，相繼頒布或會(huì )同有關(guān)部門(mén)頒布了《金融機構反洗錢(qián)規定》等四個(gè)反洗錢(qián)規章，將反洗錢(qián)監管范圍由銀行業(yè)金融機構擴大到證券業(yè)、期貨業(yè)、保險業(yè)等金融機構；統一了本外幣反洗錢(qián)管理；調整了大額和可疑交易報告的標準、路徑、時(shí)間等內容。中國人民銀行自2004年起持續開(kāi)展金融機構反洗錢(qián)現場(chǎng)檢查，并于2007年開(kāi)始建立反洗錢(qián)非現場(chǎng)監管制度。經(jīng)過(guò)近幾年的努力，中國金融機構普遍建立起反洗錢(qián)內控制度，開(kāi)展客戶(hù)盡職調查，貫徹落實(shí)大額和可疑交易報告制度、客戶(hù)身份資料和交易記錄保存制度。
在制度安排方面，中國人民銀行于2003年成立了反洗錢(qián)局，開(kāi)始承擔原由公安部負責的中國反洗錢(qián)工作的協(xié)調職責，建立健全由23個(gè)成員單位組成的反洗錢(qián)工作部際聯(lián)席會(huì )議機制以及金融監管部門(mén)反洗錢(qián)協(xié)調機制，在《中華人民共和國反洗錢(qián)法》起草、金融行動(dòng)特別工作組（FATF）申請加入過(guò)程中發(fā)揮了重要作用。中國人民銀行于2004年專(zhuān)門(mén)成立了中國反洗錢(qián)監測分析中心，目前已與大多數金融機構實(shí)現了數據的聯(lián)網(wǎng)報送，形成了覆蓋全國金融業(yè)的反洗錢(qián)監測分析網(wǎng)絡(luò )。中國人民銀行頒布了一系列規范性文件，開(kāi)展反洗錢(qián)檢查和調查，并與公安部門(mén)等在案件協(xié)查方面建立了合作機制。2006年，國家外匯管理局反洗錢(qián)職能、機構、人員和信息系統向中國人民銀行劃轉，實(shí)現了反洗錢(qián)本外幣的統一管理?，F在，中國人民銀行36個(gè)副省級以上分支機構都設立了反洗錢(qián)處，為反洗錢(qián)工作的發(fā)展提供了組織保障。
在國際合作方面，中國已經(jīng)簽署并批準了聯(lián)合國與反洗錢(qián)和反恐怖融資相關(guān)的國際公約，顯示了中國政府打擊洗錢(qián)和恐怖融資犯罪活動(dòng)的決心。作為聯(lián)合國安理會(huì )常任理事國，認真執行聯(lián)合國有關(guān)反恐決議，履行國際義務(wù)。積極參加反洗錢(qián)國際組織的活動(dòng)，于2004年與有關(guān)國家一起創(chuàng )立了區域反洗錢(qián)國際組織——歐亞反洗錢(qián)與反恐怖融資組織（EAG），2007年成為全球反洗錢(qián)國際組織——金融行動(dòng)特別工作組（FATF）的正式成員。堅持平等互利原則，開(kāi)展情報交流、合作培訓、協(xié)助調查、追回財產(chǎn)、引渡或遣返犯罪嫌疑人等多方面國際合作。截至2008年2月，已與14個(gè)國家和地區的金融情報機構簽署了反洗錢(qián)與反恐怖融資金融情報交流合作諒解備忘錄或協(xié)議。
歷經(jīng)數年的發(fā)展，中國反洗錢(qián)度過(guò)了初期學(xué)習、探索、創(chuàng )新和調整的階段，正向全面和縱深發(fā)展階段邁進(jìn)。從2008年至2012年的五年是中國反洗錢(qián)工作發(fā)展的重要戰略機遇期，也是檢驗和完善反洗錢(qián)制度的重要戰略機遇期。一方面,隨著(zhù)各項反洗錢(qián)工作的推進(jìn),金融機構反洗錢(qián)合規水平逐步提高,全社會(huì )和各部門(mén)對洗錢(qián)活動(dòng)的認知程度不斷深化,反洗錢(qián)制度和機制的獨特作用和有效性日益顯現。另一方面，中國成為FATF成員后積極參與反洗錢(qián)國際標準的制訂與執行，FATF將于2011年開(kāi)展第四輪互評估，目前正在對現有反洗錢(qián)國際標準進(jìn)行回顧審查和修訂。
分析評估反洗錢(qián)工作現狀是制定反洗錢(qián)戰略的前提條件。中國反洗錢(qián)工作雖然取得了很大成績(jì)，但整體上仍處于起步階段,反洗錢(qián)制度體系還有待進(jìn)一步完善，反洗錢(qián)工作機制還沒(méi)有充分發(fā)揮作用，各行業(yè)、各地區反洗錢(qián)工作開(kāi)展不平衡，反洗錢(qián)制度整體有效性還有待進(jìn)一步提升。
（一）指導思想
《戰略》的指導思想是，分析國際國內反洗錢(qián)形勢和挑戰，總結實(shí)踐經(jīng)驗，繼續完善現有反洗錢(qián)體系；從中國國情出發(fā)，以國內風(fēng)險評估為基礎，注重中國實(shí)踐和創(chuàng )新，檢驗國際標準適用于中國的合理性；制定覆蓋全社會(huì )的、統一的國家反洗錢(qián)發(fā)展戰略，明確反洗錢(qián)工作的總體目標、實(shí)施原則和實(shí)施步驟，努力探索創(chuàng )建具有中國特色的、有效的反洗錢(qián)模式；在制定和實(shí)施我國反洗錢(qián)戰略中，堅持針對性、均衡性和有效性并重的原則，統籌兼顧，分階段、有步驟地實(shí)施，重點(diǎn)完善核心制度，穩步推進(jìn)體系構建，發(fā)揮工作機制效率，全面提升反洗錢(qián)制度的有效性。
《戰略》的總體目標是，2012年前，構建符合國際標準和中國國情的反洗錢(qián)工作體制；建立完善的反洗錢(qián)和反恐怖融資法律法規體系；建立覆蓋金融業(yè)和特定非金融行業(yè)的可疑資金交易監測網(wǎng)，創(chuàng )建具有中國特色的“以防為主、打防結合、密切協(xié)作、高效務(wù)實(shí)”的反洗錢(qián)機制，有效防范、打擊洗錢(qián)等犯罪活動(dòng)，維護正常的金融管理秩序和社會(huì )秩序，保障國家利益和經(jīng)濟安全。
《戰略》制定和實(shí)施的原則是，兼顧針對性、有效性和均衡性。
——針對性。針對性是指在風(fēng)險評估基礎上，合理調配資源，明確目標，集中資源防范和打擊與特定嚴重犯罪有關(guān)的洗錢(qián)活動(dòng)。
——有效性。有效性是指有效預防、打擊和懲治洗錢(qián)行為，設計指標體系，量化衡量反洗錢(qián)措施對反洗錢(qián)目標的實(shí)現效果。
——均衡性。均衡性是指適當考慮金融業(yè)和特定非金融行業(yè)的反洗錢(qián)成本和對客戶(hù)隱私、商業(yè)秘密的保護，在防范和打擊洗錢(qián)犯罪活動(dòng)與增加資源投入、保護合法權益之間保持平衡。
各反洗錢(qián)職能部門(mén)將在反洗錢(qián)工作部際聯(lián)席會(huì )議框架下協(xié)商討論，促進(jìn)共識，加強洗錢(qián)類(lèi)型研究，開(kāi)展洗錢(qián)風(fēng)險評估，共同制定和執行《戰略》，以預防洗錢(qián)行為，打擊洗錢(qián)犯罪。落實(shí)《戰略》應區分輕重緩急，著(zhù)力完善核心制度，注重執行效果。定期評估反洗錢(qián)工作進(jìn)展，確定下一步工作重點(diǎn)。在執行過(guò)程中，中國人民銀行將會(huì )同反洗錢(qián)工作部際聯(lián)席會(huì )議成員單位制定具體的時(shí)間進(jìn)度安排和任務(wù)分工。
總體目標進(jìn)一步分解為八個(gè)具體目標，并為每個(gè)具體目標制定相應的行動(dòng)要點(diǎn)。
進(jìn)一步完善洗錢(qián)犯罪刑事立法，制定關(guān)于洗錢(qián)罪認定的司法解釋。具體包括以下行動(dòng)要點(diǎn)：
1．分析總結洗錢(qián)案例，推動(dòng)懲治洗錢(qián)犯罪有關(guān)的立法和司法工作。中國人民銀行及有關(guān)部門(mén)對反洗錢(qián)司法實(shí)踐的具體情況開(kāi)展調查研究，總結洗錢(qián)犯罪刑事立法在法律適用過(guò)程中的問(wèn)題，提出對策建議，為完善反洗錢(qián)刑事立法和司法工作提供實(shí)踐參考。
2．制定洗錢(qián)犯罪司法解釋?zhuān)訌娤村X(qián)案件起訴和審理。研究解決洗錢(qián)犯罪刑事案件具體法律適用問(wèn)題。
建立健全預防和打擊恐怖融資活動(dòng)的法律制度和監管制度。
1．完善反恐怖融資相關(guān)司法解釋?zhuān)驌魹榭植阑顒?dòng)募集資金的行為。
2．建立涉恐資產(chǎn)凍結機制。進(jìn)一步明確恐怖融資預防、打擊和司法協(xié)助等相關(guān)規定，建立報告、查封、凍結、扣押和沒(méi)收涉恐資產(chǎn)的制度、規定和程序。結合國內實(shí)際情況，根據中國已參加的《制止向恐怖主義提供資助的國際公約》、其他反恐怖公約、聯(lián)合國安理會(huì )反恐怖決議的有關(guān)反恐怖融資條款的規定，進(jìn)一步完善反恐怖融資制度和機制。
3．在國家反恐怖協(xié)調機制框架下，研究制定適應中國反恐怖工作現狀的反恐怖融資戰略規劃，確定今后一段時(shí)期國家反恐怖融資工作的指導思想、總體目標和行動(dòng)要點(diǎn)。
4．加強涉恐資金監測，建立全國性預防恐怖融資網(wǎng)絡(luò )。
5.研究跟蹤恐怖組織和恐怖分子的活動(dòng)特點(diǎn)，提升對涉嫌恐怖融資可疑交易報告的監測分析水平，逐步形成符合中國國情的反恐怖融資監測指標和分析模型。
6.加強對金融機構、非營(yíng)利性組織有關(guān)跨境恐怖融資的監督檢查，提高金融機構及全社會(huì )對反恐怖融資的認識，遏制和截斷恐怖組織和恐怖分子的融資渠道。
推行風(fēng)險為本的反洗錢(qián)監管方法，不斷完善反洗錢(qián)監管機制，充分發(fā)揮反洗錢(qián)監管的效能。
1．開(kāi)展風(fēng)險評估，推行風(fēng)險為本的監管原則。在開(kāi)展風(fēng)險評估基礎上，推行風(fēng)險為本的監管模式，提升金融機構對洗錢(qián)風(fēng)險的認識程度，指導金融機構確立和執行風(fēng)險為本的反洗錢(qián)制度，切實(shí)提高反洗錢(qián)的有效性。
2．建立向金融機構以及特定非金融機構發(fā)布涉嫌洗錢(qián)犯罪、恐怖組織和恐怖分子名單的制度，制定名單管理的程序和操作指引，提示風(fēng)險。
3．加強監管部門(mén)間的協(xié)調，推動(dòng)行業(yè)自律。依法建立和完善中國人民銀行與金融監管部門(mén)之間、中國人民銀行與其他行政主管部門(mén)之間的監管協(xié)調制度，建立監管信息交流機制。開(kāi)展與私營(yíng)部門(mén)對話(huà)和協(xié)商，指導相關(guān)部門(mén)和行業(yè)自律組織制定反洗錢(qián)指引，督促行業(yè)自律。
4．逐步減少可疑交易的客觀(guān)標準，強化金融機構的自主識別能力。指導金融機構在客觀(guān)指標基礎上充分發(fā)揮主觀(guān)能動(dòng)性，逐步實(shí)現以主觀(guān)分析為主，輔以客觀(guān)指標的可疑交易報告形成方法，提高可疑交易報告的情報價(jià)值。
5．加強法人機構反洗錢(qián)管理，提高整體合規水平。對管理不善、分支機構受到當地反洗錢(qián)監管部門(mén)處罰較多的金融機構總部，加強指導和監督，必要時(shí)采取相應的處罰措施。
6．研究大額現金管理政策，加強大額現金使用情況的監督。加強重點(diǎn)區域現金使用環(huán)境和使用主體的監督管理。
研究、制定特定非金融行業(yè)反洗錢(qián)與反恐怖融資制度，分階段逐步在特定非金融行業(yè)開(kāi)展反洗錢(qián)與反恐怖融資工作。
1．開(kāi)展聯(lián)合調研，研究建立反洗錢(qián)制度。在反洗錢(qián)工作部際聯(lián)席會(huì )議制度框架下，中國人民銀行與財政部、商務(wù)部、住房城鄉建設部、司法部等部門(mén)對特定非金融行業(yè)的洗錢(qián)風(fēng)險及對策成立專(zhuān)題組，開(kāi)展聯(lián)合調研，研究制定特定非金融行業(yè)的反洗錢(qián)制度。
2．評估各行業(yè)洗錢(qián)風(fēng)險，制定并頒布相關(guān)反洗錢(qián)規定。在評估中國相關(guān)行業(yè)風(fēng)險基礎上，制定特定非金融行業(yè)的反洗錢(qián)規則并分步啟動(dòng)實(shí)施。
3．發(fā)揮行業(yè)組織作用，加強反洗錢(qián)自律。發(fā)揮相關(guān)部門(mén)和特定非金融行業(yè)自律組織的作用，指導行業(yè)自律組織制定反洗錢(qián)指引，督促行業(yè)加強反洗錢(qián)自律。
繼續完善國內反洗錢(qián)各部門(mén)之間的溝通和交流機制，加強中國反洗錢(qián)監測分析中心接收、分析可疑交易的能力建設，發(fā)揮金融情報在反洗錢(qián)調查、司法和監管中的支持作用。
1．加強部門(mén)合作，形成順暢合作渠道。加強反洗錢(qián)行政主管部門(mén)與公安、海關(guān)、稅務(wù)、民政等執法部門(mén)，銀行業(yè)、證券期貨業(yè)、保險業(yè)等金融監管機構和外匯管理部門(mén)在政策制定、信息共享和案件查處方面的合作力度，逐步建立情報會(huì )商、聯(lián)合辦案和案件通報制度。
2．積極推動(dòng)反洗錢(qián)監測分析工作，加強反洗錢(qián)信息化建設，開(kāi)展洗錢(qián)案例及相關(guān)分析模型的研究，提高金融情報數據智能化分析和挖掘水平，為實(shí)際辦案提供有價(jià)值的數據支持。
3．加強國家反洗錢(qián)數據庫建設，積極推進(jìn)與相關(guān)部門(mén)的信息共享機制建議，加強與公安身份信息、貿易進(jìn)出口信息、稅收征管信息、工商注冊信息、民政注冊信息系統的聯(lián)系，提高反洗錢(qián)情報信息的準確性和有效性。
4．擴大和規范金融情報的使用。進(jìn)一步完善有關(guān)反洗錢(qián)情報運用的法律制度，在法律框架或簽署部門(mén)合作協(xié)定的基礎上，擴大和規范金融情報的使用范圍，規范對反洗錢(qián)信息的查詢(xún)，形成合法有效、切實(shí)可行的信息查詢(xún)、情報會(huì )商、反洗錢(qián)調查模式。
5．研究建立關(guān)于跨境匯款的金融監管和反洗錢(qián)監管制度，打擊非法跨境轉移資金行為。加強現金跨境攜帶申報制度，研究建立無(wú)記名可轉讓票據跨境攜帶申報制度，建立中國人民銀行與海關(guān)之間的反洗錢(qián)信息溝通機制。
6．嚴厲打擊洗錢(qián)犯罪活動(dòng)。充分利用反洗錢(qián)機制，加大對大案要案的調查破獲力度，不斷提高打擊洗錢(qián)及相關(guān)犯罪活動(dòng)的有效性。
（六）培養高素質(zhì)反洗錢(qián)專(zhuān)家隊伍
規劃制訂全國范圍內覆蓋多部門(mén)多行業(yè)的反洗錢(qián)人才培訓計劃。注重理論專(zhuān)題研究與實(shí)務(wù)操作相結合，國內培養與境外培訓相結合，基礎人才培養和專(zhuān)家隊伍建設相結合，培養一支由基礎人才、專(zhuān)家隊伍和國際專(zhuān)家構成的多層次的反洗錢(qián)專(zhuān)家隊伍。
1．研究反洗錢(qián)領(lǐng)域人力資源管理戰略規劃。搭建專(zhuān)家隊伍建設平臺，建立與當前反洗錢(qián)工作相適應的人才選拔機制和人才儲備培養制度，培養和建立一支專(zhuān)家型、進(jìn)取型、多元化的專(zhuān)家隊伍。
2．制定關(guān)于反洗錢(qián)監管、監測分析、調查和執法司法方面的專(zhuān)業(yè)人才序列規劃。培養一批反洗錢(qián)法律專(zhuān)家、監管專(zhuān)家、情報分析和調查專(zhuān)家。
3．通過(guò)組織研究當前國際國內反洗錢(qián)工作中的趨勢、熱點(diǎn)問(wèn)題，培養有國際影響力的反洗錢(qián)專(zhuān)家。
4．加強反洗錢(qián)系統理論建設和政策宣傳，普及全社會(huì )的反洗錢(qián)基礎知識，呼吁全社會(huì )參與共同打擊洗錢(qián)和恐怖融資活動(dòng)。
在國際反洗錢(qián)組織中發(fā)揮積極作用是中國反洗錢(qián)工作的長(cháng)期戰略。
1．在FATF下一輪評估周期內，加速推動(dòng)中國反洗錢(qián)工作，提高在FATF關(guān)鍵建議方面的評級。
2．積極參與反洗錢(qián)國際組織活動(dòng)。參與FATF互評估、國際合作評估以及政策建議制定等工作。
3．擴大金融情報的國際交流。開(kāi)辟?lài)H金融情報的雙邊和多邊交流渠道，擴大中國反洗錢(qián)情報來(lái)源，提升情報預警能力。
4．加強與周邊國家的合作與援助。加強反洗錢(qián)對外交流與合作，開(kāi)展對周邊國家和地區的反洗錢(qián)、反恐怖融資合作與援助，建立區域合作平臺。
充分利用反洗錢(qián)國際平臺，實(shí)現追償本國犯罪分子境外贓款贓物的目標。
1．積極運用司法協(xié)助機制推動(dòng)境外追償。運用司法協(xié)助條約或以互惠為基礎密切與有關(guān)國家和地區的合作；通過(guò)司法協(xié)助途徑促進(jìn)中國境外追償工作。
2．倡議建立有關(guān)境外追償的建議或指引。倡議建立關(guān)于發(fā)展中國家從發(fā)達國家追償本國犯罪分子境外贓款贓物的建議和指引，維護中國以及其他發(fā)展中國家的利益。
3．發(fā)揮金融情報作用推動(dòng)追償工作。推動(dòng)中國與主要犯罪資金外逃目的國建立金融情報交流和合作機制，配合境外凍結、追逃、引渡等司法協(xié)助等工作，加強境外犯罪收益追回工作，維護國家利益。
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